为了稳经济防风险，今年以来地方政府举债加速，但5月份地方政府债券发行规模同比出现下滑。
根据财政部、中国企业债券信息网等公开数据，2025年前5个月全国发行地方政府债券合计约43148亿元，同比增长约53%。其中，5月份地方政府债券发行约7794亿元，同比下降约14%。
为何5月份地方政府借钱规模同比出现明显下滑？前5个月地方举债超4万亿元花在哪里、效果如何？今年以来地方政府借钱有何特点？后续地方发债有何趋势？
剖析前5个月地方借钱数据
受经济下行、楼市土地市场低迷等影响，今年以来财政收入增长乏力。根据财政部数据，今年前4个月广义财政收入同比下降约1.3%。而为了推动经济平稳运行，对冲关税战等冲击，财政支出必须保持一定扩张力度。今年前4个月广义财政支出同比增长约7.2%。
而为了弥补财政收支缺口，主要依赖政府发行债券融资，其中就包括上述地方政府发债借钱快速增长。为了用好用足更加积极的财政政策，4月底召开的中共中央政治局会议要求，加快地方政府专项债券、超长期特别国债等发行使用。那为何5月份地方借钱规模出现两位数下滑？
中债资信企业与机构部负责人孙静媛告诉第一财经，今年5月份地方政府债券发行规模出现下滑，主要是去年同期基数较高所致。去年一季度地方债发行节奏放缓，而5月开始放量发行，使得去年5月份地方政府发债规模较高。
根据公开数据，5月份地方政府债券发行规模与4月份相比增长约12%，其中新增专项债（4432亿元）环比增长约93%。这一数据也显示，地方落实中央要求，加快发行专项债。
抛开月度数据变动，观察今年前5个月地方政府发债数据更能看出整体趋势。
地方政府债券按用途分为新增债券和再融资债券。新增债券资金主要用于基础设施等重大项目、民生项目等建设，而再融资债券主要用于偿还到期地方政府债券本金或置换隐性债务等，即“借新还旧”。
根据前述公开数据，前5个月地方发债举借的约4.3万亿元中，新增债券约2万亿元，同比增长约37%；再融资债券约2.3万亿元，同比增长约70%。
东方金诚研究发展部执行总监冯琳告诉第一财经，今年前5个月地方政府债券发行量比去年同期多出1.5万亿元，一方面是因为地方落实防范化解地方政府债务风险政策，地方发行用于置换隐性债务的再融资专项债券发行量高达1.63万亿元，比去年同期增加超1万亿元。另一方面是新增专项债券发行额度明显增加，同比增加近5000亿元。
不难看出，今年以来地方借钱一半以上是用于“借新还旧”，其中主要又用于置换隐性债务。按照此前财政部安排，今年地方将总计发行2万亿元置换隐性债务的再融资债券，而前5个月地方已经发行了其中约八成额度，隐性债务置换工作推进很快。
“今年前5个月地方债发行较快，是财政政策靠前发力的体现。其中置换隐性债务的再融资债券快速发行，可帮助地方政府腾挪出原本用于化债的资金去搞发展、搞建设，从而释放地方政府在基建投资等方面的稳增长动能。”冯琳说。
按照此前财政部预测，考虑隐性债务和法定政府债务之间的利差，6万亿元置换隐性债务额度预计可累计节约利息支出约4000亿元。目前6万亿元置换隐性债务额度已经发行超六成。
今年地方政府加快借钱除了缓释隐性债务风险外，投向重大项目建设的新增债券发行规模也出现明显增长，其中又以新增专项债为主。
根据前述公开数据，今年前5个月地方发行的2万亿元新增债券中，新增专项债约1.6万亿元，同比增长约41%。
企业预警通数据显示，目前1.6万亿元新增专项债资金中，约30%投向市政和产业园区基础设施，约20%投向各类交通基础设施，约8%投向土地储备，约7%投向棚户区改造，约6%投向农林水利，约5%投向医疗卫生等。
孙静媛表示，今年新增专项债资金投向以基建领域为主，市政和产业园区基础设施、交通基础设施、民生服务居前三位，占比超50%，这有助于拉动相关产业投资，稳定固定资产投资增速，为经济增长提供支撑。
与前几年有所不同的是，为了支持楼市稳定，考虑到当前的各地闲置未开发的土地相对较多，今年中国允许地方政府重新发行土地储备专项债券。企业预警通数据显示，前5个月土地储备专项债发行规模约1084亿元。
孙静媛认为，今年土地储备专项债重启发行，对扩内需、防风险起到积极作用。土储专项债为地方政府回收存量闲置土地、进行土地一级开发提供资金支持，一方面是可以促进房地产市场止跌企稳，进而稳定房地产投资及相关产业链需求，对于稳定和扩大内需、促进房地产市场平稳健康发展具有积极作用。
“另一方面，专项债资金用于土地一级开发等，相较于地方政府通过城投平台融资举债更透明，同时城投公司亦可以更高效地推进土地储备等相关工作，缓解地方财政对城投平台的融资依赖，减轻地方财政压力和城投债务风险。”孙静媛说。
加快发债并提升资金使用效益
在冯琳看来，尽管前5个月地方政府专项债券发行进度比去年同期明显加快，但与2022、2023年同期相比仍然偏缓。
“这是因为一季度地方政府发行置换隐性债务的再融资债券规模较大，二季度超长期特别国债和国有大行注资特别国债开闸发行，新增专项债发行节奏或适度放缓，这样可以避免政府债券供给过度集中。预计随着置换债和国有大行注资特别国债发行收尾，三季度新增专项债发行将明显提速，并成为全年发行高峰。”冯琳说。
根据今年预算报告，今年全年新增专项债券额度为4.4万亿元，其中前5个月已发行约1.6万亿元，剩余约2.8万亿元新增专项债待发行。前述中央要求地方加快发行专项债，专家普遍预计后续专项债会快速发行。其中一些省份提出在今年6月底前完成新增专项债全年发行任务。
孙静媛认为，鉴于当前政策要求加快专项债发行使用进度，以及目前发行规模增长趋势，在后续几个月中，专项债发行节奏可能会继续保持加快态势。
随着地方政府债券密集发行，如何用好这笔巨额资金，提高资金使用效益至关重要。
冯琳表示，目前专项债资金闲置或使用效率低的问题仍时有存在，背后是地方政府合意储备项目不足，以及部分地区专项债项目管理水平和项目资金使用监管能力有待提升，需要进一步完善专项债项目筛选审核和储备机制，同时建立健全专项债资金全生命周期管理及专项债绩效管理体系。
孙静媛建议，地方应优化项目储备和管理，加强项目前期论证和规划，选择具有较高经济性和收益性的项目，通过合理的定价机制和运营管理，提高项目的收益水平，以保障专项债的偿还。
中央财经大学教授温来成告诉第一财经，地方政府新增债券如果在前三季度基本完成发行，可以为全年经济增长打好基础。与此同时，如果后续外部形势再有变化，这也为四季度增发国债或地方政府债券预留空间。当然最后是否增发政府债券，仍有待依赖后续经济形势等变化相机抉择。
冯琳表示，考虑到当前外部经贸环境存在不确定性，外需放缓压力较大，财政政策加力扩内需的必要性加大。视实际经济运行情况，四季度财政政策有进一步加力的可能。因此，我们预计今年新增专项债额度有望在三季度末基本发行完毕。这在为逆周期调节加力提供弹药的同时，也能为四季度可能推出的增量政策腾出空间。